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现代司法理念与法官思维方式/张伟建

作者:法律资料网 时间:2024-05-17 06:16:23  浏览:8657   来源:法律资料网
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                   现代司法理念与法官思维方式

张伟建


论文提要:世界许多法治国家的成功经验证明,现代司法理念可以说是探求法治路径的基石。在涉及法院审判主体改革的法官职业化进程中,同样必须以树立现代司法理念为先导。法官思维方式的与时俱进无疑是法官职业化的重要一环。也是法官践行现代司法理念的内在要求,本文从法官思维方式概念及现存问题的分析入手,来论证现代司法理念语境中,法官应具有的思维方式及特点。
全文共6288字。

如果说法院改革初期,是采取“摸着石头过河”的方法,居于指导地位的是实用主义、经验主义和功利主义 思想的话,那么,我们有理由可以相信,2001年最高法院肖扬院长提出要树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念,则可以说是我国法治化进程中的重要里程碑,这一要求的提出,弥补了前期法院各项制度建构和改革理念准备不足的缺憾。同样也正是由于前期的法院改革仅在低层面上推进,而未注意到系统改革的跟进和人的因素,改革所带来的效用正在逐步减弱。最高法院提出的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》应时出台,这涉及法院审判主体改革问题,属于诸项改革的关键之处,属“点睛之笔”。因为在各项因素中,人的因素是第一位的。而法官思维方式的准确定位,无疑是法官队伍职业化的重要一环。笔者拟从法官思维方式概念分析入手,对当前法官思维方式现状及原因的分析,进而探索现代司法理念语境中,法官应具备什么样的思维方式问题,并借拙文为法官队伍职业化建设工程添一砖瓦。
一、 法官思维方式的概念
先来了解一下思维的定义。所谓思维,一般意义上应该指依照逻辑推理来观察、认识、判断的客观事物在人们头脑中的反映,并以语言、文字的等形式加以表现 。
目前许多学者分析论证时往往将法官思维方式与法律思维方式等同起来,笔者对此不敢苟同,因为法律思维方式,可以说是最近几年才被我国法理学理论界学者从西方法学引进并加以阐述的概念,它是指人们在长期法律实践过程中,随着对法律品性认识的不断提高,系统了解了法律方法之后,逐渐形成的法律思维方法。可以说,法律思维的形成是法制(治)进化的标志,因而它要求人们使用法律思维方式来理解法律规范、法律概念和法律事实。说到底,它就是现代司法理念语境中,职业法律群体的科学思维方式。法官思维方式则是指法官在行使国家审判权的过程中,为了公正、公平地处理案件而按照一定的逻辑来观察问题、分析问题和解决问题的一种思维定势,它的践行主体是法官,并不涵盖法律职业群体,这类思维方式会随着法官个体因素的不同、法官所处的时代背景和社会文化背景不同而有差异,是一种不断发展和变化着的法官这一特殊群体的思维方式。
二、当前法官思维方式的误区及原因
记得有位学者说起过这样一个事例:有一位女法官在审理老年夫妇离婚案件时遇到一个难题,如果严格依法判决,房屋只能判归男方所有,而女方只能流落街头无家可归。女法官脑海里想起自己是优秀党员、“三八红旗手”,于是决意将房屋一分为二判给两方当事人。这样的判决,在许多媒体或者老百姓眼里,无疑是公正的合情合理的判决,甚至许多法官也会支持或同意这样的判决。然而这其中也折射出当前我国法官的思维有一种平民式的实质性思维倾向。这里所谓实质性思维,又称实质主义思维,指法官注重法律的内容、目的和结果,而轻视法律的形式、手段和过程,也表现为注重法律活动的意识形态,而轻视法律活动的技术形式,注重法律外的事实,而轻视法律内的逻辑。与其相对的是形式主义思维。具体来说,主要有以下几种表现:
第一,在法律与情理关系上倾向于情理。有的法官往往以“以人为本”思想为指导来分析处理案件,其断案的基本方法是“衡情度理”,其判案的基本原则是“法本原情”、“原情论罪”,使每个案件的处理在规则的一般性和普遍性以外,考虑了事实的个别性和特殊性。
第二,在法律目的与法律字义面前,倾向于目的。常常以抽象的一般原则作为依据,运用简约、朴实的平民化而非职业化语言,依靠直觉的模糊性思维,而不是靠逻辑推理,探求法律的目的性,即使违背明文法律的字面规定也可以。这是反形式的思维。有的法官在法律解释中,可以超出文字的拘囿,根据目的需要进行“超级自由裁量”。
  第三,“民意”重于“法理”,具有平民倾向,把民意作为衡量判决公正与否的重要标准。而这种民意通常是平民意志。
第四,重实体轻视程序。传统法官对纠纷的解决首先考虑实体目标,而非程序过程。
对上述我国法官思维方式存在的误区,究其原因,笔者认为:
首先是泛伦理化思维方式的影响。中国是一个受五千年儒家文化伦理思想影响的国家,古代中国人所憧憬的理想秩序是以伦理道德为基础的和谐秩序,而不是以法律为基础的法治秩序。在古代中国人看来,人与人之间的社会关系主要是一种伦理关系。把政治理解和构造为“伦理的政治”,把法律理解和构造为伦理型法律。泛伦理化的思维方式深刻地影响着中国古代的法律实践。并延续至今,道德伦理观念可以说在每一个法官心中是根深蒂固的,由此导致法官在处理案件时思维方式的泛伦理化。
其次是泛政治化的思维方式的影响。所谓泛政治化的思维方式,就是凡事(包括法律问题)都仅仅从政治的立场、观点和方法来观察、思考并提出解决办法。这里所说的政治立场、观点和方法,是指中国社会主义革命和建设过程中所形成的定势化的政治理论、路线、方针、政策。这种泛政治化的思维方式对法律理论和实践具有广泛而深刻的影响,不仅支配着很多人对法律性质、任务的认识,而且对国家法律体制的构造、司法机关的管理方式及工作作风、司法人员的选拔等方面都有重要的影响。譬如,在对法律的性质的认识上,强调法的政治性质,而忽视法的其他属性;在对法治的认识上,之所以强调法治,是认为法治是实现某些政治目的和任务的有用工具,而看不到法治的独立自存的价值;在解决问题的思路上,习惯于以政治运动的方式来解决诸如反腐败、执行难等法律问题;在司法人员的选拔上,强调其政治素质,而忽视法律专业素质。这种泛政治化的思维方式的根本缺陷在于,它不是按照法律自身的逻辑来思考和解决法律问题,而仅仅从政治的观点和思路来思考和解决法律问题,使法律认识和实践蒙上一层浓重的政治色彩。
第三是诉讼观念的影响。主要是法律工具主义观念。这种观念片面强调法律是达到某种社会目的的手段,强调法律仅仅是治理社会的工具,忽视了法律作为最高标准的价值,即一切手段和目的都必须服从合法性标准的指引。这一观点的发展就是把诉讼程序作为实现实体的工具,强调了诉讼程序对于实体的有用性和诉讼程序的技术性。 程序工具主义理论影响司法界最为直接的后果即是使司法人员养成“重实体,轻程序”的观念;同时,在片面的工具主义法律观念的影响下,离开合法性这个前提和要求,要求法院和法律为经济发展“保驾护航”的现象时有发生。这极大地损害了司法的公正、公平形象。
最后是司法制度本身缺陷的影响。主要包括法官管理行政化趋势、审判权易受到行政机关的不正当干预、法官保障制度不健全及法官遴选机制不健全等方面。
综上,由于历史和现实的、观念和制度上缺陷的原因,导致我国法官存在实质主义思维方式的倾向,甚至在一些地区可以说是法官思维方式的主流。
三、现代司法理念语境中的法官思维方式及其完善
什么是现代司法理念?现代司法理念是指人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念,是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态与精神指导,包括中立、公正、独立、民主、效率、公开等。 现代司法理念是法官的灵魂,是法律文化的积累,是司法客观规律的集中反映,它虽然不包括具体的法律制度,不同于普通的司法理论,但它是促使法官这一群体向职业化迈进的总的指导思想。因此可以说,什么样的司法理念,决定了法官群体有什么样的思维方式。同样法官的思维方式也反映了该法官群体有什么样的司法理念。那么,在现代司法理念语境中,法官思维方式应是怎样的呢?
简单地说,现代司法理念语境中的法官思维方式应是与大众思维方式相对应的法律思维方式。法律思维方式是职业法律群体根据法律的品性对人的思维走向进行规范、概括所形成的一种思维定势,是受法律意识和法律技术影响的一种认识社会现象的思维方法。 一般认为,法律思维方式相对于大众思维方式有如特征:
首先,它是一种规范性思维方式。强调的是只有规范的行为方式才能得到法律的保护,而思维方式不符合法律规范要求并作出不规范行为的人,发生纠纷或出现违法行为时,必然是以牺牲自己的利益为代价。
其次,它是一种站在人性恶的立场上思考社会现象和预测人的行为的思维方式。这是因为法律的出台是以调节各种利益关系、克服人性的弱点为目的的,它强调人们思考一切问题应从人性“恶”的角度着眼,并通过法律去规范和约束,以防止各种“恶”的情况出现。
再次,它是一种求实的思维方式。它强调证据的重要性,这与求真、求善、求美的思维方式有本质的不同,因为法官思考的问题总是时过境迁的事实,不能还原,法官也不能大胆设想,只能根据证据来分析、来判定。即法官必须以证据可以证明的事实作为判决的依据。
第四,它是一种利益性的思维方式。这是因为,法治国家的法律是以权利为本位的,法律是为维护人的权利而制定的,从而满足人们趋利避害的心理本能,法律本身也强调利益基础上权利义务的对待性。
最后上,它在审判活动中就是一种确定性的单一思维方式。这是指用法律思维方式思考某一问题时,对事实只能作是或否的判断,而不作非此即彼的判断。
既然在现代司法理念语境中,法官思维方式是法律思维方式中的一类,那么,它是否有独特之处?一位与海瑞同时代的英国著名法官曾经说过,法官具有的是“技术理性”,而普通人具有的是“自然理性”。 也就是说法官思维方式,是根据法律的专门逻辑进行的,这种独特的思维方式是在现代司法理念的指导下,经过长期的专业训练养成的,它有既不同于大众思维方式、又不同于其他法律职业群体思维方式的一些特征。
第一、运用术语进行观察、思考和判断。也有学者将之称为转化性思维方式。
法律术语有三个功能,即交流功能、转化功能和阻隔功能。也许有人会提出这样的问题:法官用大众化的语言来分析、判断不就更贴近人民群众吗?这是一个认识误区。其实法律是一门专门的技术,其中法律术语则是这门技术中的基本因素,是法官区别于他人的基本功,法律术语可以帮助法官之间、法官和其他法律职业群体之间交流时及时抓住问题的要害,使争议点凸显,从而提高司法效率。转化功能是指所有的社会现象,不论是具体还是抽象、不论是春秋大义还是鸡毛蒜皮,经过法官的思维,都可以转化成法律术语进行观察、思考和判断。阻隔功能是指法官并不象行政机关公务员,它没有必要通过贴近民众来赢得尊重和信任。相反,他居中裁判的角色要求与民众保持一定距离,否则会使人们对司法的廉洁性发生怀疑。法律语言还能阻隔非专业思考方式的干扰,法律的发展日益与道德与政治因素相疏离,也主要是由于法律专业文化程度的提高,而法律活动的专业化又取决于一种专门的技术知识的形成。
第二、法官只在程序中思考,严守程序逻辑,只追求程序中的“真”,不同于科学中的求“真”。
程序公正是司法公正的核心,也是法官思维方式重要特征。是指程序在思维中占据优先地位,法官以程序为依托进行思考。例如对足球“黑哨”事件,依大众思维会考虑这些没有职业道德的裁判应该受到法律的惩罚。而这起事件让法官来思考,则会考虑司法介入的程序问题,因为没有相关的司法程序,追究“黑哨”的法律责任无异于空谈。西方有法谚:法的生命在适用。这其实是和经典作家关于审判程序是法律的内部生命的表现的表述不谋而合。从审判程序在已有的制度实践中的作用来看,它主要体现为以下几个方面,从审判程序在已有的制度实践中的作用来看,它主要体现为以下几个方面,其一是对于恣意的限制;其二是作为理性选择的保证;其三将是其作为国家与公民个体间联系纽带的功能;其四是其反思性整合的特性。
此外,法官依托程序进行思考,只追求程序中的真,而不是客观事实的真。在科学研究中,学者们总是在找到事物的客观事实后下结论,在没有发现真理的情况下,是不能也是不应当产生结论的。但在法院的司法活动中,即使在影响法律关系的法律事实查证不清的情况下,法官仍然要对案件事实作出最终的判断,因为司法的目的不是求真,而是求善,是对行为进行价值评判。法官当然要以合法性来思考问题,才能保证对每个案件均能做出及时的裁断。他只考虑以证据推导出的案件事实在法律上是否具有合法性,而不可能追求完完全全的事实的客观真实性。因此,实际发生的事实不被等同于法庭上的“事实”,法庭上的事实只是法庭上证据证明了的情况。法庭上的形式合理性是最高理性。
第三、法官的思维遵循“保守”和“稳妥”。
孟德斯鸠在《论法的精神》中认为:“国家法官只不过是讲法律的嘴巴,仅是被动物,没有能力削弱法的强制性和严格性。”美国大法官马歇尔则把法官说成“只是法律的代言人”。形象地说明了法官的思维方式应遵循“保守”和“稳妥”。
一切规则都是昨天制定的,所有案件的事实都是以前发生的,法官从来没有执行过明天制定的法律和见过明天发生的案件。法官对待社会问题也好,对待法律问题也好,其态度是保守和稳妥,如果法官象行政官那样预测未来、设计未来,过于激进地思考问题,这会使整个社会的法治处于不稳定的状态。法官的权威来源于理性的思维、超然的态度和独立的地位,他们从事法律活动具有被动性,主要表现为法官以“不告不理”为原则,非因诉方、控方请求不作主动干预。由于法官从事的是根据既有法律判断现存矛盾和冲突的工作,而且他还必须运用法律术语在程序内进行思考。所以法官会在思维方式上表现为在分析处理法律问题时应当尽可能的依照遵循先例的原则解释和适用法律,以保证法律的稳定性和可预见性,而不是任意改变法律规则与法律原则。也就是通常所言的较为稳妥甚至保守。法官思维方式的这一特性与法律的内在品质──稳定性有着天然的联系。
第四、法官思维方式具有规则性。也就是说注重缜密的逻辑,谨慎地对待情感和情理等因素。
由于司法是法官以法律规则为标准而对于人们行为的判断。因此,法律规则及其逻辑当然就成为了法官思维不可缺少的内容。规则性思维要求法官注重缜密的逻辑,谨慎地对待情感因素。虽然规则性思维并不绝对排斥情感因素,但它与道德思维、宗教思维的情感倾向有着严格的界限。道德思维是一种以善恶评价为中心的思维活动,而法律判断是以事实与规则认定为中心的思维活动,因此法律思维首先是服从规则而不是首先听从情感。法官也拥有情感并捍卫感情,但是都需要在法律规则的范围内,在法律术语的承载下,来谨慎地斟酌涉及情感的问题。事实上西方法律家的技术理性中也未完全排斥情感因素,鲍西亚在威尼斯的法律规则之中运用严格的逻辑推理说服夏洛克放弃诉讼请求,兼顾了法律逻辑与情感。
第五,法官的思维方式是一种确定性思维,判断的结论问题非此即彼,不同于政治思维的“权衡”特点。
卢梭说过:“法律规定了一定行为与一定后果之间稳定的因果关系,将人类一定行为固定化、法律化了。” 法官的思维具有确定性是法律内在的品质──确定性的必然要求。同时也是诉讼性质所决定的,诉讼的性质要求一方胜诉,另一方败诉,所以法官的判决总是有利于一方而不利于另一方。法律必须对许多不允许妥协的问题作出决定。
显然,现代司法理念语境中的法官思维方式是法治国家重要条件之一。在我国,要进一步完善法官思维方式,在内因上,广大法官必须摒弃一切陈旧的观念,树立现代司法理念,不断提高自身素质,训练自己的职业思维能力,排除泛伦理化或泛政治化的思维方式的影响,用法律的逻辑去思考、去判断一切社会现象。在外因上,要排除司法体制弊端对完善法官思维方式的障碍,避免法官管理行政化,确保司法独立,杜绝行政权力对司法权的不当干预,进一步健全法官保障制度和法官遴选机制等。法官职业化建设是今后法院队伍建设的努力方向和工作重点。笔者坚信,随着法官职业化建设的不断深入,现代司法理念的确立,法官的职业思维方式必将趋向同一,从而进一步促进法制的统一和司法的权威性,最终实现党的十六大报告中提出的依法治国方略。


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国家自然科学基金重大研究计划(试点)实施方案

国家自然科学基金委员会


国家自然科学基金重大研究计划(试点)实施方案
(2000年4月20日委办公会议原则通过)

一、 试点实施的原则和目标

为进一步加强基础和应用基础研究,提高我国科技持续创新能力,国家自然科学基金委员会(以下简称自然科学基金委)试点实施国家自然科学基金重大研究计划(以下简称研究计划)。
研究计划应适应基础研究的规律和特点,针对核心科学问题,整合与集成不同学科背景、不同学术思路和不同层次的项目(包括面上、重点和重大项目),形成具有统一目标的项目群,实施相对长期(6-8年)的支持,以促进学科交叉和学术争鸣,激励创新。
在国家科技发展总体布局和创新体系框架下,研究计划与国家其他重大科技计划构成链条和互补关系,注意与《国家重点基础研究发展规划》项目的协调配合。
借鉴国际大科学研究计划的组织经验,结合基金资助工作特点,构架研究计划的组织实施与管理模式。遴选采取上下结合原则;决策、执行与评估相对分离,适度交叉;基金资助管理与专家学术管理结合;资助管理实行跨学科联合工作方式。
二、 研究计划的立项

提出《建议书》
围绕基础科学发展和国家战略需求,结合《国家重点基础研究发展规划纲要》和科学基金优先资助领域,自然科学基金委依照上下结合的原则,加强宏观指导,征求科学界的意见,选择具有战略意义的研究方向。明确总体目标及核心科学问题,组织成立专家组,起草并提出研究计划《建议书》。
《建议书》应包括:
 (1) 建议依据(战略需求,前瞻性,国际前沿与我国优势,在国家科技发展总体布局中的位置及与国家其他重大科技计划的关系等);
 (2) 科学目标与核心科学问题;
 (3) 研究计划实施的初步框架;
 (4) 实施的基础与前景;
 (5) 研究计划学术指导专家组的建议名单;
 (6) 经费需求及预算框架。
立项遴选
召开委务扩大会议,由委务会议成员、科学部兼职主任和委外专家(不含建议的研究计划学术指导专家组成员)确定评议标准、评审程序和遴选办法。
委务扩大会在听取研究计划起草专家组论证报告的基础上,遴选与确定立项的研究计划及其资助规划框架与经费预算。
三、 研究计划的管理体制

  研究计划设立学术指导专家组、协调组和学科资助与管理联合工作组。

研究计划学术指导专家组(以下简称计划专家组)负责研究计划的科学规划、实施部署与学术指导。计划专家组由 7-9人组成,每两年更换2人。主要由不承担项目的专家和自然科学基金委1人组成。设组长1人,由不承担项目的专家担任。计划专家组成员年龄一般在65岁以下,累计工作时间不少于2个月/人年。专家任职期间一般不申请研究计划的项目。
研究计划协调组(以下简称计划协调组)主要负责对研究计划实施的宏观管理、协调及组织评估。计划协调组主要由1位自然科学基金委委领导(以下称计划主管委领导)、相关科学部若干人、计划专家组1人组成。
学科资助与管理联合工作组(以下简称学科联合工作组)由有关科学部的相关人员组成(以下简称学科联合工作组),负责组织研究计划项目(以下简称项目)的评审与资助工作。“学科联合工作组”由计划协调组组织。研究计划的主管科学部负责学科联合工作组的协调工作。
四、 研究计划的组织实施

研究计划经委务扩大会议评审确定立项后,计划专家组可对研究计划的规划框架做进一步调整,提出研究计划《实施规划书》。《实施规划书》主要包括:科学目标与核心科学问题、实施方案、经费计划。
《实施规划书》及建议的计划专家组名单经计划协调组审核后报委务会议审查,批准研究计划实施。
《实施规划书》作为研究计划实施和评估的依据。
研究计划实施期间,计划专家组成员变动,须经计划协调组审查,并报计划主管委领导核准。
计划专家组主要负责研究计划的"顶层设计"和实施过程中的学术指导。
主要职责是:
 (1) 把握研究计划总体目标及核心科学问题,负责研究计划的总体部署与方案调整;
 (2) 提出年度拟启动的项目计划、指南及经费建议;
 (3) 组织学术研讨与交流,对在研项目给予学术指导,提出调整建议;
 (4) 承担项目评审和检查、验收的学术评估。定期出版《工作报告》(含研究计划实施、进展情况及对项目执行的评估意见等),报送自然科学基金委。研究计划实施期满,向自然科学基金委提交《研究工作总结报告》。
计划专家组设学术秘书2-3人,协助专家组处理日常事务.
计划协调组定期(2-3年一次)组织专家对研究计划的总体实施情况进行评估;研究计划实施结束后,计划协调组组织开展研究计划的绩效评估,并向委务会议提交评估报告。由委务会议批准研究计划实施结束。评估专家由计划协调组选聘,被评估的计划专家组成员应予回避。
五. 项目资助、实施与管理

学科联合工作组根据计划专家组提出的年度资助项目计划,结合经费安排的可行性,落实研究计划的年度立项计划,经计划协调组审核批准后,发布项目申请指南。研究计划项目可相当于重大、重点或面上项目,但一般以重点或面上项目为主,执行期可为3-5年。
申请者应符合基金项目申请条件。申请者以及项目组具有高级专业技术职务的主要成员,申请和承担研究计划的项数限为一项。在研的面上、重点和重大项目可提出申请纳入研究计划。研究计划的重大、重点及面上项目视同相应的基金项目,申请者和项目组具有高级专业技术职务的主要成员均执行科学基金限项规定。
公布申请指南、受理申请、拨款及项目管理参照《国家自然科学基金重点项目管理办法》。项目组报送《申请书》、《年度报告》、《总结报告》使用与面上项目相同的表格和计算机录入程序,但需在封面注明研究计划字样及所属研究计划的名称。
学科联合工作组负责项目申请的资格审查、同行评议送评及意见汇总、组织评审会等工作。
同行评议及评审工作执行自然科学基金委回避与保密的有关规定。评审工作参照《国家自然科学基金重点项目管理办法》的有关条款执行。评议表一般使用与重点项目相同的表格,根据研究计划评议工作的需要亦可另行设计。
按研究计划召开项目评审会。评审组由计划专家组专家和部分同行评议专家组成,也可先由有关学科评审组评审,再由计划专家组复议。
学科联合工作组将评审结果报计划协调组审核,由计划主管委领导审查批准。学科联合工作组负责向项目主持人及其所在单位下达项目《批准通知》。
项目实行课题制。资助经费按项目逐项批准、核定、拨款。项目主持人对项目组织实施、计划执行与完成、经费核算负责。
项目组应积极参加计划专家组组织的学术研讨与交流活动。项目主持人应按时出席计划专家组与项目主持人联席会议,汇报研究进展和项目实施情况,听取计划专家组的意见。
项目验收需经计划专家组审核同意后,由学科联合工作组做出验收工作安排。项目结题由计划主管委领导核准。









电力工业部印发《关于加强电力建设安全施工管理的补充规定》和《关于加强电力建设包工队、临时工安全管理的若干规定》的通知

电力部


电力工业部印发《关于加强电力建设安全施工管理的补充规定》和《关于加强电力建设包工队、临时工安全管理的若干规定》的通知
1993年8月17日,电力工业部

为认真贯彻电力建设、施工“安全第一、预防为主”的方针,扭转电力建设、施工不安全的被动局面,部决定颁发《关于加强电力建设安全施工管理的补充规定》和《关于加强电力建设包工队、临时工安全管理的若干规定》(以下简称两个规定),并提出要求如下:
一、各级领导要认真组织学习和执行《电力建设安全施工管理规定》和本次颁发的两个规定。在安全施工管理上做到思想到位、组织到位、责任到位、措施到位。
二、各电管局、各省(直辖市、自治区)电力局必须设专人管理基建安全监察工作。施工及建设单位的领导要支持安监部门的工作,按《电力建设安全施工管理规定》的要求,赋予他们必要的安全施工监督的权力,并按国家及部有关规定对专职安全监察人员评定相应的技术职称以及落实应该享受的待遇。
三、安全管理工作是个系统工程,施工企业或建设单位的各职能部门应按《电力建设安全施工管理规定》和两个规定的要求,履行各自的安全施工职责,并逐条落实。
两个规定自1993年9月1日起执行。请把贯彻执行的情况和问题及时报部。

附件1:关于加强电力建设安全施工管理的补充规定
为认真贯彻“安全第一,预防为主”的安全生产方针,更好地落实部颁《电力建设安全施工管理规定》(以下简称“规定”),切实加强安全施工管理,特制定本补充规定。
一、电管局、省(直辖市、自治区)电力工业局、电力建设局(总公司)各级领导必须认真贯彻执行“安全第一、预防为主”的安全生产方针和上级有关安全生产的规定、制度、办法等,在安全施工管理上做到思想到位、组织到位、责任到位、措施到位。
二、施工企业、建设单位及其上级主管单位的各职能部门应根据各自的安全施工职责深入开展安全施工管理工作和加强宣传教育工作。
监察部门应全力支持安监部门在赋予的权限内积极开展工作;认真监督各职能部门履行“规定”中规定的各自业务范围内的安全施工职责。
三、应进一步完善和加强安全监察机构。安全监察力量只能加强,不能削弱。
四、“规定”中赋予安全监察部门和安全监察人员的权力,任何人、任何部门无权更改或削减。
五、安全监察部门或安全监察人员在执行任务和使用赋予的权力与本单位领导发生矛盾时,可由上级主管部门予以仲裁。对此,单位领导不得打击报复,不得歧视。否则,一经查出,应给予严励制裁和必要的行政纪律处分。
六、电力建设工程的伤亡事故必须按“规定”的要求、严肃、认真地进行统计上报。
1.施工企业发生死亡事故,应按“规定”的要求,立即由主管网、省局、电建局电告部建设协调司。
2.伤亡事故必须严格按“规定”第十章第八十二条规定的统计范围如实上报,严禁隐瞒不报。否则,一经查出,将加重处罚。
3.统计范围外的死亡事故亦必须在“职工伤亡事故月报”中反映,填在表外,且必须附上有关说明、证明材料,以备核查。
七、安全施工必须与经济挂钩,实行重奖重罚,奖罚分明。
1.主管单位与施工企业法人代表签订的年度承包合同中必须有安全施工的要求和奖罚规定。
2.工程建设的主管单位与建设单位签订的承包合同中必须有安全施工的要求和奖罚规定。
八、奖励
1.建设单位:
认真贯彻执行“安全第一,预防为主”的安全生产方针,按“规定”的要求,有健全的安全施工管理网络,有专职安监人员;认真开展安全施工管理工作。
(1)承包的工程全年因工死亡事故率小于0.3‰,应给建设单位和建设单位行政正职一定的物质奖励和荣誉奖。
(2)全年未发生因工死亡事故应给予重奖。
2.承包单位(电力建设施工企业)
认真贯彻执行“安全第一,预防为主”的安全生产方针及上级有关安全施工管理的规定、制度、办法等;按“规定”的要求,有健全的安全施工管理网络和专职安全监察机构;认真开展安全施工管理工作。
(1)全年未发生因工死亡事故,应给予企业和安全施工第一责任者一定的物质奖励和荣誉奖。
(2)全年未发生因工死亡事故和重伤事故,应给予重奖。
3.分包单位(包工队)
按“规定”的要求,有专职安监人员,施工项目有安全施工技术措施并认真交底,认真开展安全施工管理工作并接受发包单位在安全施工上的指导和监督。全年未发生因工死亡事故,发包单位应给予一定的物质奖和荣誉奖。
4.奖励实行安全累进制,以体现重奖。
5.奖励应拉开差距,重奖日夜辛劳、战斗在施工第一线的第一责任者、主管施工安全的领导、工程技术人员、安监部门和施工一线的工人以及为安全施工做出贡献的有关科室人员,严禁前后不分,安全责任轻重不分。不搞平均主义。
企业财务部门应设安全奖励基金专户,由安全监察部门统一管理使用。
九、处罚
安全施工管理混乱,有章不循,违章作业,违章指挥,引起重大伤亡事故的单位及其负责人应给予必要的处罚,包括经济处罚和行政纪律处分。
对发生人身死亡事故的企业,由电力报按月公布企业名称和负事故责任的各级安全第一责任者的姓名。
1.建设单位
(1)承包工程项目年死亡事故率超过0.3‰,多死亡一人,应给予建设单位及其行政正职一定的经济处罚。
(2)发生一次死亡及重伤三人(含三人)以上的重大责任事故,除必须给予建设单位一定的经济处罚;其行政正职必须写出书面检查,并给予一定的经济处罚和行政处分。
(3)发生一次死亡三人(含三人)以上的重大责任事故,必须给建设单位较重的经济处罚外,其行政正职必须写出书面检查报主管局及部,在中国电力报上曝光。并给予较重的经济处罚和行政记过处分。
2.承包单位(电力建设施工企业)
(1)死亡一人罚公司一万元,经理写出书面检查报部及主管局,并给予经济处罚。
(2)发生一次死亡及重伤三人(含三人)以上事故,罚公司二万元,公司经理写出书面检查报主管局及电力部,并给予一定的经济处罚和行政处分。
(3)发生一次死亡三至九人(含九人)的重大责任事故,罚公司三至九万元;公司经理写出书面检查报部及主管局,在中国电力报上予以通报,并给予一定的经济处罚和行政处分。
(4)发生一次死亡十人(含十人)以上事故,给予公司较重的经济处罚;罚款在十万或十万元以上,公司经理写出书面检查报部及主管局,登中国电力报,撤销公司经理职务,并给予经济处罚;公司全体职工下浮一级工资一年(全部资金留在主管局内);降低公司施工资质一级,进行整顿,一年后由主管局组织复查验收,合格后方可恢复原施工资质。降级期间不得再另行承包与施工资质不符的施工任务。
(5)施工企业连续两年发生本条(3)或(4)所列伤亡事故,则降低其企业资质。
(6)施工企业不再接受其他部门重复罚款。
3.分包单位(包工队)
(1)死亡一人的事故,扣除包工队的全部安全施工保证金。
(2)发生一次死亡及重伤三人(含三人)以上事故,解除合同,予以清退。
4.处罚的执行单位是主管局(总公司)
罚款不得纳入成本。罚款的70%返回被罚单位,用于改善劳动条件,其余由主管局集中掌握,用于劳动防护和安全工、器具的改善及安全奖,专款专用。
十、各电管局、省(直辖市、自治区)电力局,电建局(总公司)应建立安全奖励基金,专款专用。基金来源:
1.各电管局、省(市、区)局预先投入一部分作基金垫底;
2.所属施工、建设单位的事故罚金;
十一、各级监察部门应监督、检查本规定的贯彻执行。
各电管局、省(市、自治区)电力局,电力建设局(总公司)应制定本规定的实施细则。
十二、本规定作为《电力建设安全施工管理规定》的补充规定,电力建设施工企业、建设单位及上级主管单位必须认真贯彻执行。
十三、本规定由电力工业部建设协调司解释,自1993年9月1日起开始执行。

附件2:关于加强电力建设包工队、临时工安全管理的若干规定
第一条 为认真贯彻“安全第一、预防为主”的安全生产方针,积极开展“反事故活动”,确保电力建设安全、优质、高效地顺利进行,结合目前电力建设的实际情况,特制定本规定。
第二条 施工企业或建设单位对包工队的安全施工负有监督和指导的责任。必须将包工队的安全施工列入本单位的重要议事议程。严禁以“包”代“管”。
第三条 施工企业、建设单位应争取与包工队建立较长期的合作关系,以形成固定的劳务基地。因此对包工队、临时工应在政治上一视同仁,生活上主动关心,安全上严格要求,如同对待正式职工一样去实施安全管理。
第四条 施工企业或建设单位招用包工队必须由本单位的安全监察部门严格审查其安全施工资质。严禁招用未经安全施工资质审查或审查不合格的包工队。
第五条 资质审查应在每年年初及新工程开工前进行。资质审查不得自行降低标准,不合简化手续,不得逾期不办。在上年度出过重大伤亡事故的包工队不得留用。各施工企业或建设单位通过资质审查、招标,择优选择包工队伍。不符合安全施工资质的队伍,安全监察部门有否决的权力。
第六条 包工队安全施工资质审查内容:
1.有关部门颁发的营业执照和施工资质证书;
2.施工简历和近三年安全施工记录;
3.安全施工的技术素质(包括负责人、工程技术人员和工人);
4.安全施工管理机构及其人员配备(30人以上的包工队必须配有专职安全员,设有二级机构的包工队必须有专职安全管理机构);
5.保证安全施工的施工机构、机具、工器具及安全防护设施的配备;
6.安全施工管理办法。
第七条 招用单位应严格审查包工队负责人、技术人员、工人的技术素质,其中包工队负责人应具有三年以上的安全施工经验。安监部门应配合劳动部门对应召工人进行目测审查,老、弱、病、残及童工严禁招用。招用单位应对临时工及包工队成员建立有安全教育、安全考试成绩、体检情况等内容的花名册。已注册的人员不得随意更换,不得冒名顶替。
第八条 已被录用的临时工,必须进行入厂前的三级安全教育,以后每年年初应进行一次安规考试,不得遗漏。未经安全教育的人员均属自动辞退。入厂安全教育由劳资部门、教育部门组织,安监部门配合进行。
第九条 开工前,包工队必须对本队全体人员进行安全教育和安全考试。受教育人员的名单和考试成绩必须报发包单位安监部门备案,并经抽考合格后,方可进入现场施工。凡补增或调换人员、更换工种,必须及时进行安全教育和考试,考试成绩报发包单位安监部门备案。
第十条 招用单位应定期组织临时工和包工队人员进行体检。新录用的人员必须进行体检,体检不合格者,严禁录用。身体状况不适合本工种的人员应及时进行调整。凡身体健康状况不符合要求的人员应坚决清退。
第十一条 全部手续合格人员应发给带有本人照片的胸卡证,上岗必须佩戴。胸卡证严禁转供他人。
第十二条 包工队对所承担的施工项目必须编制安全措施技术措施,经发包单位的施工、技术及安监部门审查合格后,作为承包合同的附件。无此附件,所签订的承包合同无效。因无安全施工措施而发生工伤事故,发包方的签约者应负全部责任。
第十三条 包工队必须严格贯彻国家有关安全生产的方针、政策、规定等,必须严格遵守和执行《电力建设安全工作规程》、《电力建设安全施工管理规定》和本规定及发包单位制定的有关安全施工、文明施工的规定。
第十四条 包工队在安全施工方面必须接受发包单位的管理、监督和指导,并定期向发包单位的安全监察部门汇报工作。
第十五条 包工队的负责人是安全施工第一责任者,对本队人员的安全施工负全责。包工队的专职安全员必须佩戴明显的袖标。包工队必须按工作需要和施工安全需要划分班(组),班(组)名单应报安监部门备案。班(组)长是本班(组)的兼职安全员。
第十六条 施工企业或建设单位的安监部门应组织包工队参加定期或不定期的安全检查活动和安全例会。安监部门应及时向包工队传达上级有关施工安全的文件或通报,并组织学习、贯彻、执行。
第十七条 对特殊作业、危险作业的施工项目,发包单位的施工技术部门应协助包工队编制安全技术措施,按“规定”的要求填写施工作业票,并在施工时派人监督。
第十八条 施工企业或建设单位与包工队签订合同时,应明确各自的安全施工责任,凡因包工队的责任而造成的工伤事故,应由包工队承担全部经济损失。发生的事故必须按“三不放过”的原则进行查处,并按“事故统计范围”上报,严禁弄虚作假,严禁以转移上报产值的方法隐瞒事
故。
第十九条 对包工队必须实行安全与经济挂钩的管理办法。发包单位应预扣包工队施工管理费的30%作为安全施工保证金。发生死亡事故扣除保证金的100%,发生重伤事故扣除50%。
第二十条 包工队必须按国家规定为本队施工人员配备应有的劳动保护用品、用具。
第二十一条 对安全工作有突出贡献的包工队或个人,招用单位应给予奖励;对由于采取了紧急措施而制止了重大事故发生(或事故扩大)的单位或个人应给予重奖。负责人不服从安监部门管理的包工队或严重违章作业、野蛮施工、管理混乱、事故不断的包工队必须立即终止合同,限期退出现场并不得重新录用。
第二十二条 施工企业承建的项目工程在施工力量不足时,可以根据工程的需要招收部分临时工,作为补充劳力,但所属施工工地必须对他们的安全施工负责。火电施工企业临时工在工地所占的最高比例;技术工种不得超过20%,熟练工种不得超过40%。送变电施工单位的民工在工地的最高比例,在注重培训教育的前提下,可适当增加。
第二十三条 严格控制包工队承包的施工范围。下列项目不得由包工队单独承包:热控、汽机本体、锅炉体体、高压或中压管道、主厂房及其基础、水塔、烟囱、升压站、变电站等。
第二十四条 施工企业或建设单位承担的项目只能实行到“二包”。包工队承包的项目严禁再行转包。
第二十五条 本规定为《电力建设安全施工管理规定》中第九章的修订及补充条款,施工企业及建设单位必须认真贯彻执行。
第二十六条 本规定中的下列用词是指:
民工:根据国务院(1981)181号文的规定,送变电施工企业从事电力基本建设,在施工现场就近使用的农村劳动力。
包工队:指持有营业执照,具有法人资格,实行经济独立核算,但其产值、产量由发包单位统计上报的施工队伍。
临时工:指施工企业或建设单位通过当地劳动部门批准,计划外招用的短期合同工。
第二十七条 本规定由电力工业部建设协调司解释,本规定自1993年9月1日起执行。



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