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安徽省池州市人民政府


池州市人民政府关于印发《池州市政府政务信息工作暂行办法》的通知


池政〔2006〕12号

各县、区人民政府，九华山风景区管委会、开发区管委会，市政府各部门、各直属机构，驻池各单位：

为适应建立社会主义市场经济体制和政府管理职能转变的需要，进一步提高政府信息工作质量，实现政务信息工作规范化、制度化，根据《国务院办公厅关于印发〈政务信息工作暂行办法〉的通知》（国办发〔1995〕53号）、省政府办公厅《关于印发〈安徽省政务信息工作考核评比暂行办法〉的通知》(皖政办〔1996〕14号)和市委《关于严明工作纪律加强作风建设的通知》（池办发〔2005〕22号），市政府研究制定了《池州市政府政务信息工作暂行办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

附：《池州市政府政务信息工作暂行办法》









二○○六年三月二十九日

　

池州市人民政府政务信息工作暂行办法



第一章　总则



第一条　为适应政府职能转变，实行科学、民主决策的需要，促进全市政府系统政务信息工作规范化、制度化，制定本办法。

第二条　政务信息工作是各级人民政府及其部门的一项重要工作，主要任务是反映政府的中心工作和经济、社会发展中的重点、难点、热点问题，为政府把握全局、加强领导和科学决策提供全面、及时、准确、规范的信息服务。

第三条　政务信息工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观和正确政绩观，坚持解放思想、实事求是，与时俱进，紧紧围绕政府的中心工作，不断拓宽领域、创新方法，努力提高信息工作质量和水平。

第四条　各级人民政府及其部门要加强对政务信息工作的领导，完善信息工作报送制度，严格遵守保密规定，确保信息渠道畅通和报送快捷高效。



第二章　政务信息工作机构及网络



第五条　 市政府办公室是政务信息工作的协调管理部门，市政府办公室信息科是政务信息工作的专业科室，具体负责实施全市政务信息工作的组织协调和业务指导。

第六条　各县、区政府办公室，九华山风景区管委会、开发区管委会办公室，市政府各部门、各直属机构、驻池各单位为全市政务信息网络单位。各县、区政府办公室，九华山风景区管委会、开发区管委会办公室要建立健全政务信息工作机构，落实分管领导，配备专职信息员；市政府各部门、各直属机构、驻池各单位应明确专人负责政务信息工作。

第七条　信息工作机构的基本职责：依据党和国家的方针政策，结合本地、本部门的工作部署，研究制定政务信息工作计划，并组织实施，积极主动做好政务信息的收集、整理、编辑、报送、审核、反馈和存档等日常工作；围绕市政府不同时期的工作中心和重点、经济社会发展中的重大问题，本地、本部门工作中带有普遍性、倾向性、苗头性的重大问题，人民群众反映强烈的热点、难点问题，有针对性地组织开展调查研究，向政府领导提供有情况、有分析、有建议的调研信息、专题信息或综合信息；组织开展政务信息工作经验交流和业务培训。

第八条　政务信息队伍由专职、兼职信息员组成。各地、各单位的信息员，由所在地或所在单位按条件选拔确定，报市政府办公室信息科备案。信息员原则上要相对稳定，确需调整要及时予以补充并书面上报。



第三章　政务信息工作制度



第九条　各级政务信息工作机构应围绕政府中心工作，研究制定政务信息工作计划，适时明确信息报送要点，建立完善信息约稿制度和信息采用情况通报制度。

第十条　下级政府应当及时向上级政府报送信息，政府各部门应当及时向本级政府和上级部门报送信息。报送的信息要经本级政府或部门办公室的分管领导审核、签发，必要时应经政府或部门分管领导直至主要领导审核、签发。

第十一条　省、市政府领导在信息刊物上的批示，由市政府办公室转交有关部门和单位办理，有关部门和单位要有专人登记、办理、催办，并按时限要求向市政府办公室信息科报告办理结果。

第十二条　市政府办公室政务信息刊物有《政务信息参考》、《政务要情》、《池州信息快报》和《池州政讯》。

（一）《政务信息参考》：刊载具有综合性、系统性和调研性信息，要求反映的情况和问题有一定深度，做到有分析、有预测、有建议，深刻揭示事物的本质和发展趋势，便于领导了解实质，抓住要害，科学决策。专报市政府领导。

（二）《政务要情》：该类信息应主题鲜明、言简意赅，可读性强，力求用代表性的数据，反映事物的概貌和发展趋势，使领导用较少的时间掌握较多的最新信息。每天编发一期，专报市政府领导。

（三）《池州信息快报》：该信息载体主要报送重大紧急事件，具有即时性、预见性，要做到情况真实、喜忧兼报，迅速及时。专报市政府领导。

（四）《池州政讯》：主要刊载各地各部门在深化改革、扩大开放，促进经济发展、社会稳定方面的主要经验和做法等体会性文章。同时，通过《池州政讯》增刊的形式将各县（区）、各部门政务信息采用总体情况予以通报。报市政府领导并普发各县（区）、市直各有关部门。

第十三条　报送信息重点：

（一）贯彻落实党委、政府决策中的重要情况：各地、各部门贯彻落实上级党委、政府重要决策的思路、部署、措施；国家、省、市重要决策出台后，广大干群的反映等。

（二）各地、各部门工作的重要情况：创造性开展工作的思路、经验和成效；国民经济的重要行业和各产业发展情况，取得的新成效和遇到的新问题，以及国家、省、市重点项目建设进展情况；对外开放和招商引资工作的新思路、新举措以及取得的成果；优化经济发展环境，加强民主法制建设，建立健全各种规章制度，加强社会治安综合治理的意见、建议、举措、经验等。

（三）重大的社会动态：参与人数多、涉及面广、影响较大的上访、请愿、游行、罢工、械斗事件和进行非法集会，以及非法组织活动等；各种重大安全生产事故；重大的自然灾害，以及地震和严重疫情等；影响较大、情节严重的刑事和治安案件等。

（四）重要的社情民意：主要是一个时期干部群众最关心、议论较多、意见较大的问题，以及可能影响社会稳定的各种潜在性、苗头性和倾向性等预警性信息。

第十四条 报送信息时间要求：

（一）常规性的经济和社会动态信息要在当日报送；

（二）各种重大安全生产事故和人员伤害事故以及重大的自然灾害，重大的群体性上访、请愿、游行、罢工、械斗事件和非法集会，或虽只有少数人参加，但影响极坏的突发性事件，要在事件发生后2小时内上报，否则视为迟报；4小时内未报送信息的，视为漏报、瞒报；

（三）定期收集社情民意。除随时报送重要的社情民意外，各地、各部门每月要有重点地报送一次社情民意类的综合性信息；

（四）各县（区）政府办公室、九华山风景区管委会、开发区管委会办公室要在每月15日前报送本地上月支柱产业一些重要经济指标完成情况；市政府有关部门要在每月15日前报送上月全市性重要经济指标完成情况；重大的经济运行动态随时报送，超过时间要求未报送信息的，视为迟报；

（五）其他紧急重大事件，在事情处理结束之前，应跟踪掌握事态进展和处理情况，随时续报。



第四章　政务信息工作基本要求



第十五条　政务信息工作要提高质量，增强针对性，为政府实行科学民主决策、建设法治政府、加强行政监督、提高行政效能、全面履行政府职能服务。

第十六条　政务信息应当符合下列要求：

（一）信息内容应全面、准确、及时；信息来源应真实可靠，做到数据准确，重大事件上报前应当核实；信息文稿要求条理性、逻辑性强，文字简明扼要，表述准确规范。

（二）信息工作要及时收集和掌握各种经济和社会动态信息，反映的情况和问题要有深度、有新意，既有定性分析，又有定量分析。

（三）信息报送要注重时效性，要坚决防止报喜不报忧、以偏概全，杜撰虚假信息等情况发生；急事、要事和突发性事件应迅速报送，必要时应连续报送。



第五章　政务信息责任制度　



第十七条　建立紧急重要信息责任制度。各地各部门主要负责人为紧急重要信息报送的第一责任人，分管领导和信息员为直接责任人。对发生迟报、漏报、瞒报、误报紧急重要信息的，取消评优资格，并及时查明情况，予以通报批评，同时责成有关责任单位说明原因，提出整改措施，对因重大信息漏报、迟报、瞒报、误报而导致事件发生、事态扩大并造成严重后果的，要依据有关规定追究地方、部门和单位主要领导和有关责任人的责任。

第十八条　市政府办公室每季度通报一次信息采用情况。



第六章　政务信息考评制度



第十九条　市政府办公室每年对全市政务信息工作进行考核、评比、奖励、表彰，评出“政务信息工作先进单位”、“政务信息工作先进个人”。

第二十条　实行严格的计分考核制度。考核计分标准为：

（一）报送信息被国务院信息载体采用的每条计50分，得到国务院领导批示的每条加计40分；

（二）报送信息被省政府信息载体采用的每条计25分，得到省政府领导批示的每条加计20分；

（三）报送信息被市政府《政务信息参考》载体采用的每条计15分，《池州信息快报》载体采用的每条计5分，《政务要情》载体采用的每条计5分，得到市领导批示的每条加计10分；

（四）发现重要信息漏报、迟报、越报或隐瞒不报以及上报信息出现严重失误的，每次扣20分。



第七章　附则



第二十一条　本办法由市政府办公室负责解释，并根据实施情况适时修订。

第二十二条　本办法自发布之日起施行。　




从一起土地所有权纠纷
谈“农村土地承包经营权证”的法律属性

蔡春玉


甲乙两村相邻，两村之间有一块地，多年来一直由乙村耕种，但乙村无土地所有权证。1999年乙村村委会以发包人身份将该地发包给丙、丁经营，县政府为丙、丁颁发了《土地承包经营权证》。2003年甲村经县政府确权而取得了该土地的所有权证，于是向乙村和承包者丙、丁主张土地所有权，遂产生纠纷。乙村认为，该地本村已耕种多年，并已承包给相关村民，对此县人民政府以颁发《土地承包经营权证》的形式表达了认可之意。土地承包经营者丙、丁认为自己有县政府发放的《土地承包经营权证》，并且先于甲村的土地所有权证，应维护己方作为土地承包经营者的承包经营权。
针对本案，存在如下争议，其一，本案是否属于法院的受案范围。即本案是土地权属争议，还是侵权纠纷。其二，如是侵权纠纷，又当如何处理。笔者认为，对《土地承包经营权证》法律属性的准确把握是解决上述问题的关键所在，下面针对这一问题略做探讨。
农村土地承包经营做为当前我国农村工作的一项基本制度，是我国总结多年农村经营体制改革实践经验得出的正确判断。2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》的颁行，以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制走上了规范化、法制化的道路。《土地承包经营权证》做为承包方对其承包土地拥有土地承包经营权的合法凭证，其源于土地承包经营权，因此其法律属性之探究应先从土地承包经营权入手。
一、土地承包经营权的法律属性
按照传统民法理论，土地承包经营权是物权的一种，依物权法定原则，其产生、变更、消灭均应依法而定。农村集体经济组织做为集体土地的经营管理者以发包方身份向其成员发包土地而签订土地承包合同，从管理意义而言，该合同具有行政法意义，可谓之准行政合同，因此基于此而设的行政法范畴的信赖保护原则是理应适用的。此外，为明确发包、承包双方的权利义务而订立的土地承包合同在规范双方权利义务层面上具有民事合同的属性，因此，解决此类纠纷当然也适用民法规定，对土地承包合同有此基本了解后我们再做如下分析：
（一）土地承包合同的生效时间。《农村土地承包法》第22条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”根据合同法原理和各国合同法的规定，合同的成立时间与生效时间可能一致，也可能不一致。我国合同法对土地承包合同采取了合同的成立与生效一致的原则。一般来说，合同的成立与生效时间不一致有三种情形。其一，法律、行政法规规定应办理批准、登记等手续生效的，合同自依法批准、登记时生效。通常情况下，这些合同不仅关系双方当事人的利益，而且事关社会公共利益，社会经营秩序，由政府有关部门予以批准、登记、予以公示，以保证交易安全，避免合同成立时即生效可能损害社会公共利益和交易安全。其二，当事人对合同的效力可以约定条件，附生效条件的合同自条件成就时生效。其三，当事人对合同的效力可以约定期限，附生效期限的合同自期限届至时生效。家庭承包的土地承包合同，是发包方按照规定的程序和地方人民政府确定的时间，统一将土地承包给本集体经营组织的成员后，由发包方与承包方签订的确定双方权利义务的合同，合同的一方是集体经济组织，另一方是该组织的成员，双方之间不是平等的民事主体，承包方居于劣势地位。因此为保护承包方的权益，土地承包合同的生效一般不应附加条件和期限，法律、行政法规也没有规定承包合同必须经过批准。实践中，双方当事人均不得要求对承包合同的生效附条件或期限，附有条件或期限的，所附条件、期限无效，合同仍自成立之日起生效，即对第22条做限制限释，不能适用“法无明文规定即为许可”的原则。
（二）承包方取得土地承包经营权的时间
法律对取得物权的时间有不同的规定，有的需要依法进行批准或登记，经批准或登记后才能取得物权。例如国有土地使用权出让的，在签订土地使用权出让合同并且支付全部土地使用权出让金之后，还必须经依法登记，领取土地使用权证，才能取得土地使用权，此登记具有生效效力。但是，对于农村土地承包取得的土地经营权，为切实保护广大农民的土地权利，减轻批准登记可能给农民带来的负担，《土地承包法》第22条明确规定“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”这就是说，依法签订的承包合同一经成立，立即产生法律效力，承包方即时取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续。或者说，土地承包合同是土地承包者赖以行使土地承包经营权的合法有效依据。
二、土地承包经营权证的法律属性
我国《农村土地承包法》第23条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权……”依《农村土地承包法》第22条规定，承包合同生效之时，承包方即取得土地承包经营权。因此人民政府向承包方颁发证书是确认承包方的土地承包经营权的行政行为，土地承包经营权证或林权证等证书是承包方对其承包的土地拥有土地承包经营权的合法凭证，受国家法律的保护。该规定之法旨为真正使广大农民放心，是公权自我限制的体现，是信赖保护原则在土地承包领域的延伸，而其民法意义在于它的对抗性。土地承包经营权证是农村土地承包经营权的充分而非必要条件。
另《农村土地承包经营法》第24条还规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”合同签订后，承办人或负责人的变动并不是土地承包合同主体的变动，因此不影响土地承包合同的效力，或言不影响土地承包经营权之效力不难理解。我们重点分析“集体经济组织的分立或者合并”。集体经济组织做为土地发包方是土地承包合同之一方当事人，其分立或合并则意味着土地承包合同发包方做为权利主体的“消亡”，或发包土地的原所有者可能因分立或合并而丧失该发包土地的所有者身份。但是，这些均不影响该土地上存在的承包方的土地承包经营权，新的土地所有者不得变更或者解除合同，从而剥夺土地承包经营者的承包经营权。这里我们务必注意，土地承包经营权属物权，不可用债权的眼光视之。因为“物权法定”是解决物权问题的真谛。根据我国行政区划的特点，村集体是基本经济组织单位，而村集体相互之间土地的权属变更是时常发生的，然而此种所有权主体的变更不能影响农民的土地承包经营权，这也是国家立法发放给农民土地承包经营权证，以宣誓任何公权不能任意违法侵犯农民土地承包经营权证的立法本意。
通过上述分析，我们不难解决本文文首案例所提及的问题。
行文至此，笔者仍想赘述几句本案是否属于法院受案范围的问题。个人观点为本案不属所有权和使用权争议，《中华人民共和国土地管理法》第16条并非指本案情况，其不能做为本案不属法院受案范围之根据。因为，土地所有权证和土地承包经营权证的客观存在正是所有权和使用权不存在争议的表现，有的只是侵权。土地管理法第16条所要解决的乃是政府部门确权发证前当事人间的纠纷。

2004年9月