工业和信息化部、财政部、国土资源部关于进一步做好国家新型工业化产业示范基地创建工作的指导意见

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共青团中央


共青团中央关于加强希望工程管理的若干意见

（一九九四年十二月二十日）



　　为了进一步明确希望工程的任务和目标，建立健全并严格执行希望工程的实施管理规范，推动和保证希望工程健康稳定地发展，提出以下意见。

　　（1）希望工程是中国青少年发展基金会（以下简称中国青基会）在团中央领导下，组织实施的一项社会公益事业，是共青团根据自己的职能，从国情出发，从青少年利益出发，为发展贫困地区基础教育事业，解决贫困地区适龄儿童失学问题而办的一件实事，是从整体上提高青少年素质，培养跨世纪人才的一项重要举措。

　　（2）希望工程得到了党和政府的高度重视和支持，得到了海内外各界人士的广泛理解和赞助。希望工程的实施不仅使大批贫困地区失学儿童重返校园，改善了贫困地区的办学条件，同时也唤起了全民的重教意识，弘扬了扶贫济困、助人为乐的传统美德，倡导了时代新风尚，促进了社会主义精神文明建设。

　　（3）希望工程实施五年，随着实施面和救助规模的扩大，管理任务十分繁重，加强自身建设日益迫切。当前，应进一步明确希望工程的任务和发展目标，强化和规范希望工程的系统管理，建立健全并严格执行资金筹集、管理、使用的各项制度，加强希望工程实施机构的自身建设和干部队伍建设，以推动和保证希望工程健康稳定发展。

　　一、希望工程的任务及发展目标

　　（4）实践表明，希望工程对于贯彻政府关于多渠道筹集教育经费的方针具有示范意义。八届人大二次会议通过的《政府工作报告》要求“要做好农村适龄儿童的入学工作，努力降低辍学率。继续动员社会力量，实施希望工程。”实施希望工程，要继续争取党和政府的重视和支持，依靠广大人民群众和海内外各界的热情参与，主动接受教育主管部门的业务指导，做好协调配合工作。要坚持希望工程工作的整体性、管理的规范性和行为的合办性，统一步调，照章办事，依法运行。共青团组织在希望工程实施中应继续发挥主导作用。

　　（5）实施希望工程是一项长期、光荣而艰巨的任务。各级团组织和希望工程实施机构要以锲而不舍、无私奉献的精神和强烈的社会责任感，把这项事业持续推动下去。希望工程的奋斗目标是，在配合国家完成“八七扶贫攻坚计划”和义务教育“两基”目标（即在本世纪末基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）中继续发挥积极作用，救助更多的失学儿童重返校园，援建更多的希望小学，直至所有的适龄儿童都享有接受义务教育的权利。

　　二、明确职责，加强希望工程的系统管理

　　（6）中国青基会作为全国希望工程的实施管理机构，要在团中央领导下，继续直接承担对全国贫困地区失学儿童的救助任务，制订发展规划、实施原则和管理规范，协调、指导、监督、检查地方希望工程的实施工作，加强系统管理。

　　（7）各级地方希望工程实施机构，在同级团委领导下开展工作。有救助任务的省（区），应根据中国青基会的统一部署，实行筹资和救助一体化，落实好下拨救助资金，并对本省（区）希望工程的实施进行规划、协调和管理。没有直接救助任务的直辖市、中直、中央国家机关、解放军、武警部队、全国铁道和全国民航的团组织，应积极参与希望工程的筹资活动，并通过中国青基会和希望工程实施系统落实好救助资金。地（市）团组织，应根据省（区）希望工程实施工作的要求，积极筹集资金，统一纳入省（区）救助管理工作的规范。贫困县的团组织，要集中力量做好希望工程的基础管理工作，即搞好调查摸底，选定救助对象；确保助学金和希望小学建设款及其他救助资金及时到位，妥善落实；组织受助学生向捐款者复信，反馈工作成果；做好宣传及与有关部门的协调配合工作。各级基层团组织应积极承担为希望工程募集资金的任务，所募资金全部交上一级希望工程实施机构管理，不得截留或直接使用。所有希望工程救助捐款必须全部用于希望工程救助项目及改善贫困地区学校的办学条件，不得从中列支办公经费。

　　（8）中国青基会制订的《希望工程实施管理规则》是加强希望工程系统管理的规范性文件，这个《规则》是在实践中逐步修订和完善的，经过一年的试行，将正式颁行。凡有希望工程实施任务的各级团委负责人，都应熟悉《规则》的基本原则和内容，各级希望工程实施机构的工作人员都需接受《规则》的业务培训，要照章办事，规范操作，一丝不苟，慎之又慎，使《规则》贯彻于希望工程实施的全过程，贯彻于每一个细小的工作环节。

　　（9）中国青基会研制开发的“希望工程管理信息系统”是实现希望工程系统化、现代化管理的重要措施和物质依托，要充分发挥其优势，尽快实现全国联网运行，以迅速提高管理水平和质量，实现全系统管理工作的规范、准确、高效，增强管理工作的透明度。

　　三、严格希望工程地方基金的审批和管理

　　（10）希望工程基金由中国青基会设立，加强希望工程基金管理是希望工程实施管理工作的核心。希望工程地方基金的设立须经中国青基会或其授权的省级希望工程基金管理机构批准并履行审批手续，签订协议。希望工程地方基金属于全国希望工程基金的组成部分，执行统一的管理规则。地方基金管理机构违反管理规则，在基金管理上出现严重问题的，授权单位有权将基金撤销、收缴，并根据《希望工程实施管理规则》中有关责任条款予以追究。

　　（11）各省级团委经中国青基会批准，均可设立希望工程基金的地方基金。基金名称为“希望工程×省（区、市）基金”，该基金管理机构名称为“希望工程×省（区、市）基金管理办公室”，受中国青基会和省级团委双重领导。基金管理办公室主任由中国青基会商所在省（区、市）团委同意后任命。承担省级基金管理的实体机构是省级青基会（省[区]希望工程实施领导小组办公室），该机构在省级团委领导和中国青基会业务指导下，对外开展筹资活动，进行资金的管理和使用。“希望工程×省（区、市）基金管理办公室主任”由该省（区、市）青基会法定代表人（理事长或秘书长）担任，根据《希望工程实施管理规则》和青基会章程授予的职责范围，对希望工程基金在本省（区、市）的管理负法律责任。

　　（12）严格控制希望工程地（市）基金的设立。设立希望工程地（市）基金必须具备以下条件：辖国家《八七扶贫攻坚计划》中确定的贫困县；开设希望工程基金专户并配备专职财务人员；资金数额在50万元以上。希望工程地（市）基金的建立须经省级希望工程实施机构审批。不辖贫困县的地（市）不得建立希望工程基金。不提倡在县一级设立希望工程基金。任何一级团组织未经批准，一律不得擅自设立希望工程基金，迸行资金筹集、结存和管理。

　　（13）没有设立希望工程基金的地（市）、县根据上级希望工程实施机构的统一部署，可以接受希望工程捐款。其中不含或不是贫困县的，捐款应一律上缴省级希望工程基金，通过省级基金管理机构定向用于本地区贫困乡村或其他贫困地区的救助；含或是贫困县的，可以上缴省级希望工程基金后由省级基金管理机构在本地区安排救助，也可以根据本省（区）统一的救助工作计划，在短期内全部用于当地的救助项目，不得结存。资金使用情况，应报省级基金管理机构备案。

　　（14）省级希望工程实施机构对已批准建立的地（市）、县希望工程基金，均需在摸清情况的基础上，进行清理整顿。具备（12）款中所设条件的地（市）基金，可以保留；县级基金原则上不予保留，可按（13）款中所规定的方式进行处置。县级基金如确有较大数额需要保留的，经过严格审查后予以保留。鉴于县级基金无力配备专职财务人员，资金必须委托县政府财政部门代行管理。不建基金的县级希望工程实施机构所收零星捐款、上级下拨的救助款、建校款、专项工作经费亦一律交由县政府财政部门代收代支。

　　（15）希望工程全国及省级基金，在保证助（奖）学金拨款、希望小学建设拨款的前提下，对暂时结存的款项，可以根据国务院《基金会管理办法》的规定，通过适当方式实现增殖。增殖资金的使用按国务院有关规定执行。基金增殖活动，必须严格执行国家有关政策法规，做到合法、安全、有效。数额大的增殖项目在实施前，要进行严格充分的可行性论证。在基金增殖活动中，因决策不慎、工作失误或违反有关规定造成基金总额减损的，要追究基金管理机构负责人或直接责任者的行政或法律责任。

　　（16）设立希望工程共同基金，由中国青基会的专业管理人员运作部分基金统一进行增殖活动，是解决地方希望工程基金管理机构专业力量不足、投资风险大及资金分散难以形成规模效益等实际困难而采取的有效措施，符合希望工程基金管理的整体性原则，应继续试行，并总结经验，创造条件，向设立独立的专业基金管理机构的方向发展。

　　四、健全监督机制，维护希望工程的纯洁性

　　（17）强化监督是保证希望工程杜绝腐败、立于不败之地的一项重要措施。希望工程的监督包括捐款人、政府部门、社会公众、新闻媒介和法律的监督以及希望工程实施系统内部的监督控制。各级希望工程基金每年都应进行基金收支管理的财务检查，并接受国家审计部门的审计，财务检查和审计的结果，应通过一年一次的社会监督日活动，向社会公布，接受监督。任何一级团组织、希望工程实施机构或个人，如有截留、挪用、贪污希望工程捐款的不法行为或其它有损希望工程形象的舞弊行为，一经发现，必须严肃处理，情节严重的，要追究法律责任。

　　（18）随着希望工程影响的日益扩大，社会上出现了许多以希望工程名义的自发的捐资助学活动，这一方面反映了社会对农村基础教育事业的关注和支持，另一方面因其没有纳入希望工程管理体系，缺乏严格的监督，容易在资金的使用上出问题。如何规范这些捐资助学行为，有待认真研究，拿出对策。同时，要充分运用舆论、法律等手段，坚决制止和打击假借希望工程之名骗取钱财，恶意损害、玷污希望工程声誉的不法行为，使希望工程获得良好的发展环境，维护希望工程的纯洁性。

　　五、加强希望工程职能机构建设，培养高素质的于部队伍

　　（19）希望工程的实施，不仅强化了共青团的社会职能，同时在实践中培育了以中国青基会和省级青基会为主体的希望工程职能机构，保证了这项浩繁复杂的巨型工程稳定健康的发展。青基会这一新型组织系统的形成，为共青团关注和参与社会发展，扩大工作领域提供了有利条件；同时，对于探索改革开放中社会利益关系的调整及社会保障体系的建立具有积极意义。

　　（20）省级青基会在希望工程实施中，处于承上启下、举足轻重的地位，加强省级青基会的建设，对于希望工程的顺利发展至关重要。目前，省级青基会存在着机构不健全，管理制度不完善，工作条件差，高素质人才缺乏，队伍不稳定，缺乏长远发展目标和规划等问题，自身建设的滞后和高标准高强度的工作压力形成严重矛盾。各省、自治区、直辖市团委对此应予高度重视。把青基会机构建设作为一项基础性、全局性的工作，切实抓紧抓好。

　　（21）根据国务院《基金会管理办法》的规定，省级青基会是具有独立法人资格的非营利性社会团体。省级团委应采取政策扶持、财政补贴、扩大积累的办法，使其逐步向自收自支过渡。中国青基会为省级青基会的发展投入了必要的启动资金和物质条件，今后仍应继续扶持。省级青基会应遵循青基会的宗旨和自身发展目标，合理设置机构，建立健全各项规章制度，不断扩大工作领域，走自我发展的道路，使青基会成为具有进取精神和开拓能力的、能够独立承担民事责任的主体。

　　（22）各省、自治区、直辖市团委应将青基会纳入直属事业单位管理系列，选拔政治思想好，事业心强，有能力，有奉献精神的优秀干部担任青基会领导职务，并享受同级团委中层干部的政治和生活待遇。要关心干部的成长，切实解决其工作、生活中的困难；要注重工作实绩，奖优罚劣，奖励其在同级团委的领导下，独立自主、创造性地开展工作。

　　（23）能否吸引和培养德才兼备的高素质人才，是青基会事业发展的关键。要确立青基会管理人才的结构，注重配备财务、金融、计算机、法律等方面的专业人员。要树立正确的用人观念，打破大锅饭、铁饭碗，建立激励机制，创造有利于人才发挥才干和发展的环境。要加强业务培训，鼓励工作人员在实践中学习、锻炼，提高工作能力。要保持青基会干部队伍的相对稳定。

　　（24）希望工程的发展，对中国青基会的管理水平和队伍建设提出了更高的要求。中国青基会要继续发扬艰苦创业，无私奉献的精神，严格管理，自律慎行，为各级希望工程实施机构作出表率。为加强对中国青基会希望工程基金管理和全国希望工程实施工作的监督，团中央决定成立希望工程监察组，并提议成立由各有关部门和社会各界代表参加的希望工程全国监察委员会，建立监察巡视员制度。

　　（25）希望工程是一项反映时代要求、具有深远影响和光明前途的崇高事业，也是一项在探索中前进的艰难事业，各级团组织和希望工程实施机构要认真总结经验，戒骄戒躁，保持清醒的头脑，加大管理力度，加强自身建设，脚踏实地，团结奋斗，再创新的业绩。


【内容摘要】

　　宽严相济刑事政策与刑事法律存在制定机制、实施方式、规范形式以及稳定性等方面的不同，同时宽严相济刑事政策对刑事法律的指导作用分为立法和司法两个相对独立的层次，应区分理解。结合我国传统的法制思想能够更好地比较和解读“宽”、“严”、“相济”的正确含义，全面把握宽严相济刑事政策。此外，从建设和谐社会看宽严相济刑事政策，应注意维护民主政治、公平正义、安定有序等价值目标。

【关键词】　　宽严相济 　　刑事法律 　　法制传统 　　和谐社会


　　宽严相济刑事政策从十六届六中全会正式提出以来，受到了司法界以及理论界的广泛关注和响应，一时成为学界研究的热门课题，但大多数的研究均集中于宽严相济刑事政策的应用性方面，典型的如“如何在司法实践中贯彻宽严相济刑事政策”，而对于该政策宏观法理学层面的研究却不多，如宽严相济刑事政策在我国司法制度中的地位，与刑事法律的关系，如何理解宽与严的具体含义等。有鉴于此，笔者试图通过比较的历史的研究，从法理学的角度，廓清宽严相济刑事政策的地位和作用，分析宽严相济的含义，并进而对如何在建设和谐社会的大环境下理解该政策进行探讨，以期对宽严相济刑事政策的研究提供些许参考。

一、宽严相济刑事政策概述
　　2004年12月22日罗干同志在中央政法工作会议上第一次提出宽严相济刑事政策，指出：“正确运用宽严相济的刑事政策，对严重危害社会治安的犯罪活动严厉打击，绝不手软，同时要坚持惩办与宽大相结合，才能取得更好的法律和社会效果。” 2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出实施宽严相济的刑事司法政策。2006年11月27日至28日召开的全国政法工作会议亦提出：在和谐社会建设中，各级政法机关要善于运用宽严相济的刑事司法政策，最大限度地遏制、预防和减少犯罪。2006年12月28日最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，对检察机关贯彻宽严相济刑事政策提出了具体的要求和标准。
　　从上述文件的精神及具体规定来看，宽严相济刑事政策的主要内容是：对刑事犯罪，要坚持区别对待，应依法从宽的就要从宽处理。对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，尽可能给他们改过自新的机会，依法从轻减轻处罚，做到当宽则宽。对严重刑事犯罪，要毫不动摇地坚持“严打”方针，集中力量依法严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严。对危害国家安全犯罪、黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪以及严重影响人民群众安全感的多发性犯罪必须从严打击，决不手软。宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。

二、宽严相济刑事政策与刑事法律
在学界，刑事政策的研究是一个比较大的专题，对于什么是刑事政策还没有权威的论断，如曲新久教授所说，“有多少个刑事政策研究者大概就有多少种刑事政策概念”[1]。相应地，刑事政策与法律的关系在我国也更显得复杂。按照较为权威的观点，政策与法的关系主要有三个方面的内容，即：思想内容上政策对法的指导关系；规范效力上法对政策的约束关系以及在实施过程中的相互促进关系[2]。但上述观点也存在问题，本文认为，在我国现有法制状态下，政策对法的指导和法对政策的约束这两个方面在本质上是矛盾而难以调和的，处于指导地位的政策有一种内在的突破法的界限的冲动，使政策与法的关系常常处于紧张状态，也使大多数人对两者之间的关系难以清晰地认识。因此，有必要对宽严相济刑事政策与刑事法律进行具体的比较研究，廓清两者之间的关系，以对宽严相济刑事政策的地位和作用从法理学层面有更清晰的理解。

　　1、宽严相济刑事政策与刑事法律的区别
　　（1）制定机制不同
　　宽严相济刑事政策作为党的基本刑事政策，虽然经过党领导的起草，提出，到党代会的讨论通过等几个步骤最后正式成为党中央倡导的刑事政策，但这个过程并没有严格的规范。而刑事法律作为国家的基本法律之一，必须按照立法法的规定，通过法律议案的提出、法律草案的审议、法律议案的表决通过以及法律的公布等法定步骤，且对于每一步骤都有严格的程序性规定和要求。另外，宽严相济刑事政策的制定机关是党的全国代表大会，而刑事法律的制定机关是全国人民代表大会，从宪政制度来说，在效力上，宽严相济刑事政策的效力局限于党内，而刑事法律适用于全国。
　　（2）实施方式不同
　　宽严相济刑事政策的实施主要是靠宣传教育以及党员的自觉，而刑事法律是通过国家的强制力保证实施的。另外，宽严相济刑事政策作为一种抽象的刑事原则，其内在属性决定了其不可能直接适用于社会。
　　（3）规范形式不同
　　宽严相济刑事政策的形式渊源主要在党的十六届六中全会的报告以及领导人讲话等方面，并且都是些原则性的论述，没有非常明确、具体的规范，对宽严相济的理解需要进一步的总结和整理，而刑事法的渊源主要是最高权力机关通过的规范性法律文件，其对相关主体的权利义务有明确具体的规范，在全国进行统一普遍适用。
　　（4）稳定性不同
　　由于制定方式的不同，决定了刑事政策更为灵活，而稳定性较低，常常会根据社会形势的变化而发生变化。从宽严相济刑事政策来说，这种不稳定性也表现在宽与严的标准的不确定性，在某个时期，可能会突出宽的政策，而在另一个时期，严的政策可能又会适用得多一些。另外，随着社会的发展，宽严相济政策可能很快演变成其他的刑事政策。而对刑事法律来说，稳定性是其内在属性，也是良法应具有的价值目标之一。当然法律并非一成不变，但这种变化相对于政策来说则显得缓慢而保守。

2、如何理解宽严相济刑事政策对刑事法律的指导作用
　　从政策与法的实践关系来看，政策对法律的指导作用是无容置疑的，但重点是起怎样的指导作用。本文认为这种指导作用可以分为两个层次，一是对立法的指导作用，二是对司法的指导作用。
　　对于第一个层次，即宽严相济刑事政策对立法的指导作用，主要将体现在日后刑事法律的修改变更上，如刑法分则具体罪名处罚的修订，进一步区分重罪和轻罪，简化轻罪处理的司法程序，轻微犯罪非罪化的制度建设，社区矫正立法等等。对于这一点的理解，需要强调的是，宽严相济刑事政策虽然对立法起指导作用，但并不意味着在效力上高于法律。从宪政法治社会的严格逻辑上来说，法律制定的依据是宪法，而不是政策，执政党的意志想要上升为法律，如果这种意志是宪法范围内的，那么可以通过直接修改或制定法律来实现，而在体现为法律之前，政策不能被直接适用；但如果这种意志突破了宪法的精神成为一种全新的理念，那么它只能先对宪法产生影响，使宪法的修订加以体现，然后再通过宪法影响法律的制定，在宪法修订之前，这些政策至少在形式上是与宪法不一致的，因此，更不能直接作用于司法实践。否则，宪法的权威将不复存在，法治社会也只能是一句空话。
　　对于第二层次的作用，即宽严相济刑事政策对司法的指导作用，是指司法者按宽严相济政策的精神来具体运用法律。既然是运用法律，当然就不能超出法律之外，可见，在这一层次上，宽严相济刑事政策的效力也是低于法律的，必须在法律限定的范围内运行。这一作用，与我国现有的司法解释或立法解释处于同样的地位，完全可以类比理解，只不过它更为抽象和原则。
　　值得强调的是，宽严相济刑事政策虽然同时对立法和司法起指导作用，但这两种指导作用又是相对独立的，只有这样理解才能正确区分刑事政策与刑事法律的界限。许多人认为，宽严相济刑事政策既指导立法又指导司法，因此，显然高于法律，可以“有法律依法律，无法律依政策”[3]，或者政策与法律有矛盾时选择政策至上。这些观念恰恰是对宽严相济刑事政策指导作用的错误理解，事实上，宽严相济刑事政策对立法的指导，仅限于立法者，对司法者而言，刑事政策是指导如何运用法律，这种运用法律，当然不能超越法律，其实是低于法律的。对于广大司法者而言，宽严相济刑事政策的指导作用只在第二个层次上产生效力，这也是他们面对政策的全部，政策也只能在这个限度内起作用，因此，在这个层次上，政策当然不能代替法律，政策是一种在法律范围内的低于法律的对法律的运用。
　　当然，如上文所分析，任何政策，其本质属性决定了其有一种内在的突破法的界限的冲动，在实践中，政策与法律也并非总是协调一致。如在严打政策伊始，根据该政策所推出的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，直接加重了流氓罪、故意伤害罪、拐卖人口罪、非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物罪、组织利用会道门、封建迷信反革命活动罪、引诱、容留、强迫妇女卖淫罪等危害社会治安犯罪的法定刑，对于这些犯罪“可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑”，并且，该《决定》还规定了溯及既往的效力。[4]这些跟作为刑事基本法律的《刑法》都存在着直接的冲突和矛盾。同样，宽严相济刑事政策及以后的刑事政策仍然可能存在与“严打”政策相似的问题。作为政策制定者，如果放任政策对法律的随意突破，将使法律的权威难以确立，最终也会伤害到的政策本身的推行；作为司法者，如果不加分辨地信奉政策至上，将使法治社会的目标越走越远。特别是在刑事领域，由于受“打击犯罪＝阶级斗争”的观念支配，在我国现有的司法体制下，公安、检察官甚至法官基于自身的立场，在某种程度上常常站在犯罪嫌疑人的对立面，从维护人权的角度来维护法律的权威变得苍白无力，当政策与法律发生冲突时，司法者往往不是法律的捍卫者，而是以高度的“政治觉悟”成为执行政策的急先锋。在这种情况下，正确引导司法者对刑事政策的理解，在观念上使刑事政策“退居二线”，对促进法治社会的建设显得尤为重要。

三、从法制传统理解宽严相济
　　理解了宽严相济作为一种刑事政策本身所具有的法律地位和作用，进一步，宽严相济的含义也需要更深入的理解。从我国五千年的法制传统来看，宽严相济的宽和严都可以找到丰富的历史渊源，因此，正确理解宽严相济之含义，结合我国传统的法制思想能够起到较好的参考作用。
　　（1）“宽”的含义浅析
　　所谓的宽，即宽大，宽恕，从刑事法律上来说，是处罚从轻之意。从历史来看，早在夏朝，便有“眚灾肆赦”的刑事处罚原则，对因过失造成的犯罪或危害行为减免刑事责任[5]。到周朝，发展出“明德慎罚”的恤刑思想[6]，并有矜老恤幼的刑法原则，据《周礼.秋官.司刺》规定：“壹赦曰幼弱，再赦曰老耄，三赦曰蠢愚”，《礼记.曲礼》有“悼与耄，虽有罪，不加刑焉。”[7]，汉代则有“年八十以上，八岁以下，及孕者未乳，师、侏儒当鞠系者，颂系之。”[8]的恤刑原则。到唐代，则发展出比较系统的量刑原则，如刑事责任年龄，区分故意过失，区分首从，自首减免等[9]。从近代的革命法制传统来看，也有区分敌我矛盾和人民内部矛盾的划分，人民内部矛盾则从轻处罚，并且有“抗拒从严，坦白从宽”“惩办与宽大相结合”等原则。
　　而对于宽严相济刑事政策中宽的当代理解，根据《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》的规定，“对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见”，可以说是对中国传统法制的一脉相承。特别是对于“老年人犯罪以及亲友”纠纷案件的从轻原则，是在现行《刑法》规定范围之外的，是直接对传统法制的肯定。
　　为何对上述情况从轻处罚，这既有现实的需要也有法理的支撑。首先是基于犯罪人的人身危险性的考虑，如对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当等情形从轻处罚，是因为相对于累犯、主犯、既遂犯、故意犯等主观恶性较小，因此其重新危害社会的人身危险性也较小，对其轻处不至于危害社会；其次，是传统礼治思想的影响，如“未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件”从轻处罚，充分体现了矜老恤幼以及“亲亲、尊尊”的孔孟礼治思想，当然，按现代法理学解释，上述原则也有其合理性：未成年人因为其可塑性较强，而且心智不成熟，对其从轻处罚有利于日后的改造和挽救；老年人因其身体状况而社会危害性不大；亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件则是由于本质上属于人民内部矛盾，亲友、邻里、同学同事间的关系本来较为亲密，较容易调和，从轻处罚在某种程度上有利于社会秩序的正常恢复和邻里关系的和谐共处；第三，对某些情形的从轻处罚有利于改造罪犯，促进破案，节约司法资源，如从轻处罚初犯，从犯，有利于引导其行为的合法化，而自首、立功等从轻则可以促进案件的尽快侦破，节约司法资源。此外，从预防犯罪的角度来看，对宽的适用也有其合理性。从世界范围来看，轻微犯罪非罪化，社区矫正制度，社会改造制度等机制的推广，其目的是尽量将轻微犯罪分子放到社会中进行改造，而不是羁押在看守所或监狱，这有利于避免犯罪分子交叉感染以及促进犯罪分子在改造完后尽快适应社会，不至因羁押太久而难以融入社会，重新走上犯罪的道路。
　　当然，“宽”也并非越宽越好，如果对犯罪分子过于宽松，则可能会导致犯罪成本太低，使某些犯罪分子无所顾忌，使刑事制裁流于形式，这也会变相打击守法者的积极性。典型的如盗伐林木破坏森林资源类的犯罪，如果处罚过轻，不能使犯罪分子感觉到成本大于收益，很可能促使更多的人走上盗伐林木之路。
　　（2）“严”的含义浅析
　　所谓严，则是严厉，严格，从法律角度来说，是处罚从重之意，即对于某些犯罪进行超出常规的处罚或打击。从历史上看，从“严”的做法有两种表现形式。一种是对于某些类型的犯罪有选择性的从重处罚，另一种是对全部犯罪对象都从重。对于选择性的从重，如历朝历代均对“十恶”之罪即谋反，谋大逆，谋叛，谋逆，不道，大不敬，不孝，不睦，不义，内乱等十类犯罪从重惩处[10]，此外，对于危害人身安全的杀人罪，危害财产安全的盗（包括抢劫，盗窃），职务犯罪的“赃”罪等，也是刑罚重中之重[11]。对全部犯罪对象从重，主要出现在特定的朝代或特殊历史时期，如奉行法家思想的秦国以及秦朝，推行严刑峻法。此外，在历史上改朝换代时期，统治者也常常用重刑试图压制老百姓的反抗。
近代以来，从“严”的做法主要体现在刑事特别法的颁布实施上，如袁世凯政府颁布的《惩治盗匪条例》，严厉镇压广大军民反对封建军阀统治和外国侵略活动，南京国民政府1927年颁布的《惩治盗匪暂行条例》、1928年颁布的《暂行反革命治罪法》等，主要针对共产党和进步革命群众进行镇压和惩处。[12]而新中国成立以来的从“严”，则主要表现在“严打”政策。
　　那么，为何在某些情况下刑罚有从“严”的倾向呢？本文认为，这种做法除了有现实的需要之外，也有我国传统上重刑主义的影响。
　　重刑主义主要源于法家的思想。法家从趋利避害的人性出发，认为“严刑重罚者，民之所恶也。”[13]，由此得出：“今不知治者，皆曰重刑伤民，轻刑可以止奸，何必於重哉？此不察于治者也。夫以重止者，未必以轻止也；以轻止者，必以重止矣。是以上设重刑而奸尽止，奸尽止则此奚伤于民也？”[14] “行罚：重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑，刑去事成。”[15]也就是说，对于犯罪，从重处罚能有效遏制时，从轻处罚未必能遏制，而如果从轻处罚能遏制，则从重处罚必然能够遏制，因此，刑罚应当从重，只有重刑轻罪，才能使轻微犯和重犯都不发生，进而达到以刑去刑的效果。并且认为，“行刑，重其重者，轻其轻者，轻者不止，则重者无从止矣，此谓治之于其乱也……重重而轻轻，则刑至而事生，国削。”[16]也就是说，罚当其罪也是不行的，只有重刑轻罪才能解决问题。这种思想推到极致，演变成秦国“刑弃灰于道”的真实实践。
　　但暴政只能产生暴动，而不会产生治平，重刑主义早已被历史实践证伪，本文不再作更多的评论。值得强调的是，法家重刑思想的目的是为了达到“去刑”、“止奸”，用现代的话来说是为了完全消灭犯罪，这显然也是某种“乌托邦”式的幻想。但这种幻想仍然在人类思想史上占据重要影响，在当代许多人的观念里也能看到其影子。如，许多人认为一些轻微犯罪如小偷小摸之所以屡禁不止，完全是因为处罚太轻的缘故，特别是一些司法战线的同志有这样的观念，此外，许多人认为我国不仅不能取消死刑，还应该更广泛地适用死刑，否则，将会导致犯罪形势的恶化等等。在刑事政策上，如严打政策的出台，也是基于提高某些犯罪的刑罚等级可以从根本上减少这些犯罪的思想，在这种思路下，“1983年8月党中央决定以3年为期，组织三次战役，将七类严重犯罪‘从重从快，一网打尽’，进行了3年的严打斗争。”[17]从严打的初衷来看，是将打击犯罪作为敌我矛盾处理，将严打看成一场“战役”。战争，自然“不是你死，就是我亡”，只有将敌人从肉体上消灭，才能斩草除根。战争的性质也决定了获胜者能取得完全的胜利，完全可以将失败者消灭。但一轮又一轮的严打实践证明，社会犯罪并不能简单地等同于战争，它有不同于战争的自身规律和成因。在战争中，如果占有绝对优势的武器或者兵力，完全可能取得胜利，但是，打击犯罪，仅仅靠严刑峻法或者人力物力却难以取得完全的成效。历史上，“刑乱国用重典”也不能阻止朝代的更替，因此，刑罚的从“严”并不能够从根本上维护社会秩序，化解社会矛盾。
　　事实上,许多犯罪跟人性有关，也与社会的公平正义有关，仅仅试图从刑这一方面去矫正则会失之过偏。国外犯罪心理学家将犯罪人分为三类：计算成本的理智型犯罪人；不计后果的理智型犯罪人；激情状态下的冲动型犯罪人。对后两种犯罪人，重刑并没有明显的效果。并且，对某些犯罪，如果处罚过重，导致罪刑失当，会使刑罚丧失正义性，可能会使犯罪分子变本加厉。如毒品犯罪，如果少量的毒品数量也施以较高的刑事处罚，可能会促使犯罪分子产生一种普遍的心理，就是“要么不作，要作就来一次大的”，导致毒品更加泛滥，也难以使犯罪分子被判刑后对处罚产生认同，对普通公民来说也不能形成罪有应得的共鸣。因此，过于严苛的刑罚可能反而导致法律本身的普遍不适用，造成犯罪屡禁不止的表象。
　　当然，宽严相济中的“严”不等同于重刑主义，但是通过对重刑主义的分析以及历史上“从严”的实践，对理解现代刑事政策中的“严”仍具有启发和借鉴，借用唐律的说法，所谓“举重以明轻”。对宽严相济中“严”的理解，《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》也提出了几类需要严厉打击的犯罪，如黑社会性质组织犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪以及杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等等，如何掌握从严从重打击上述犯罪，笔者认为，要避免重刑主义的思想，切忌越严越好，越走越远，以致超出了法律或罪刑相适应的根本界限。
　　（3）“宽严相济”的含义浅析
　　宽严相济的含义，按照一般的理解，是指区别对待，宽与严分别适用，对某些犯罪或情节从重处罚，对另一些则从轻处罚。这种理解从我们刑事政策的历程来看是对以往强调严打刑事政策的一种调整，可以说有其积极一面。但本文认为，宽严相济并不是宽严并用，“相济”更不等同于“区别”。如上文分析，其实宽与严的区分自古即有，从古今中外的法制历史来看，宽与严的区分其实也是法律的一种内在属性，在古代叫做罚当其罪，在现代刑法上则叫作罪责刑相适应，是刑事法律的重要原则，因此，若将宽严相济刑事政策仅仅理解为宽与严的区分适用并没有多少实际意义。本文认为，宽严相济刑事政策的提出，重点在相济，相济者，相辅相成，相结合，相互助益之谓也，宽严相济刑事政策是统一的一个政策，而不是宽与严两个刑事政策的简单相加。