中华人民共和国政府和保加利亚人民共和国政府海运协定

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四川省人民政府


四川省人民政府制定规章和起草地方性法规草案程序规定
四川省人民政府令第十三号


第一章 总 则
第一条 为了使制定规章和起草地方性法规草案工作规范化、科学化，提高地方性法规草案和规章质量，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《四川省人民代表大会常务委员会关于制订和颁布地方性法规程序的暂行规
定》的有关规定。结合四川实际，制定本规定。
第二条 省人民政府可以向省人民代表大会及其常务委员会提请审议下列地方性法规草案：
（一）法律规定由省制定、省人民代表大会及其常务委员会认为需要省人民政府起草的实施细则或办法；
（二）省人民代表大会及其常务委员会认为需要省人民政府起草的地方性法规；

（三）省人民政府根据四川政治、经济和社会发展的实际认为需要制定的地方性法规。
第三条 省人民政府可以制定下列规章：
（一）行政法规或地方性法规规定由省人民政府制定的实施细则或办法；
（二）省人民政府在职权范围内根据四川政治、经济和社会发展的实际认为需要制定的规章。
第四条 地方性法规草案和规章，应依据法律、行政法规，体现党和国家的路线、方针、政策，适应改革、开放的要求和符合四川实际情况，为社会主义现代化建设服务。

第二章 起 草
第五条 省人民政府法制局根据四川政治、经济和社会发展的需要，广泛征求省人民政府各部门意见，编制制定规章和起草地方性法规草案的立法规划，报省人民政府批准。
省人民政府各部门根据本部门、本行业的实际需要，每年十一月底前向省人民政府法制局提出制定规章和起草地方性法规草案的立法建议，并明确完成各项地方性法规、规章草案的时间。
第六条 经省人民政府批准的立法规划，由省人民政府法制局负责组织各有关部门实施；在实施过程中，省人民政府法制局根据改革和建设形势发展的要求可以适当调整。
第七条 列入立法规划的地方性法规、规章草案，一般由省人民政府各有关部门负责起草。重要的或综合性的，也可由省人民政府法制局组织有关部门起草。
起草地方性法规、规章草案，起草部门应组成有分管领导同志参加的起草小组负责起草。草案与几个部门工作紧密联系的，由主管部门牵头，有关部门参加，共同组成起草小组负责起草。
第八条 起草地方性法规、规章草案，一般应明确立法的目的、依据、适用范围、调整对象、基本原则、主管部门、具体规范、处罚规则、解释权属、施行日期。
第九条 起草地方性法规、规章草案用条文表述。条文较多的，可以分章，章下也可分节。条下可以分款，款不冠数字；款下可以分项，项冠以带圆括号的中文数字；项下可以分目，目冠以阿拉伯数字。
地方性法规、规章草案应当结构合理，逻辑严密，概念准确，文字简明。
第十条 起草地方性法规、规章草案，应与现行有关地方性法规、规章相衔接。
第十一条 起草地方性法规、规章草案，必须反复、深入地调查研究，广泛征求有关部门地方的意见，向有关专家学者、实际工作者咨询，进行可行性论证。
地方性法规、规章草案涉及几个部门工作的，应取得一致意见。
第十二条 起草的地方性法规、规章需要制定实施细则或办法的，起草部门应同时进行实施细则或办法的起草工作。
第十三条 地方性法规、规章草案拟成后，应写出起草说明，包括制定的意义，起草的依据和经过，有关部门、地方意见是否一致，以及其他需要说明的问题。
第十四条 地方性法规、规章草案拟成后，应经起草部门领导集体讨论通过，并由并由部门主要负责人签署。
两个以上 （含两个）部门共同起草的，应分别经各部门领导集体讨论通过，并由各部门主要负责人会签。

第三章 审 定
第十五条 地方性法规、规章草案由起草部门按照公文处理程序及时报送省人民政府，并应附送起草说明和有关依据、参考资料。
第十六条 地方性法规、规章草案报送省人民政府后，由省人民政府法制局负责审查。
第十七条 省人民政府法制局在审查地方性法规、规章草案过程中，发现未按公文处理程序报送的，退回起草部门按程序报送；发现未附送起草说明和有关依据、参考资料的，通知起草部门补送；发现未征求有关部门、地方意见的，退回起草部门征求意见后再报送；发现与有关法律、
行政法规以及现行政策有抵触的，退回起草部门修改后再报送。
第十八条 省人民政府法制局在审查地方性法规、规章草案过程中，应当根据需要征求有关部门、地方的意见。对有争议的问题，应召集有关部门、地方进行协调；经协调仍有争议的，应报请省人民政府协调商定。
有关部门、地方收到征求意见的地方性法规、规章草案后，应认真组织研究，按时提出修改意见和建议；收到参加地方性法规、规章草案协调会议通知后，应准备意见，准时出席会议。
第十九条 省人民政府法制局对地方性法规、规章草案审查终结，应写出审查报告，并连同审查修改后的草案提请省人民政府常务会议审议或报请省人民政府批准。
第二十条 省人民政府常务会议审议地方性法规、规章草案时，由起草部门负责人作起草说明，省人民政府法制局负责人作审查说明。
第二十一条 地方性法规草案经省人民政府常务会议讨论通过后，由省长签署提请省人民代表大会及其常务委员会审议。

第四章 公 布
第二十二条 规章草案经省人民政府常务会议审议通过后，由省长签署省人民政府令发布。
经省人民政府批准的规章，由省人民政府主管部门发布并将正式文本报送省人民政府办公厅、法制局备案。
第二十三条 省人民政府发布的规章，由《四川日报》和《四川政报》全文公布。
第二十四条 规章发布后，由省人民政府法制局按规定向国务院备案。
第二十五条 地方性法规、规章规定由省人民政府主管部门制定实施细则或办法的，有关部门应在地方性法规、规章发布后发布实施细则或办法，并报省人民政府办公厅、法制局备案。

第五章 附 则
第二十六条 修改规章和起草地方性法规修正案，适用本规定。
第二十七条 本规定由省人民政府法制局负责解释。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。一九八三年六月二日发布的《四川省人民政府关于地方经济法规性文件起草送审程序的试行办法》同时废止。



1989年9月29日
对非典所引发法律问题的思考

任怀宝
（武警指挥学院科研部，天津 300350）


与“非典”（SARS）进行的这场不见硝烟的战争，是对民众和社会的一次劫难，也是对政府和法治的一次磨砺。依法治国是我国的基本治国方略，法治国家的每一项工作都应该依法实施。非典型肺炎防治中，必须体现依法治“疫”的思想。面对这突如其来的灾难，法律方面所引发的一些现实问题值得思考。
一、关于紧急强制行为
四月份以来，各级人民政府领导医疗机构，为抗击非典实施了一系列紧急强制行为，包括预防性的、控制性的和治疗性的措施，如“隔离”等等。这些措施大多属于行政强制措施行为，无疑带有法律属性。我国的《传染病防治法》为预防、控制和医治传染病设定了许多强制措施，如隔离治疗；在指定场所进行医学观察；实施必要的卫生处理和预防措施；限制或者停止人群聚集；停工、停业、停课；临时征用房屋、交通工具；封闭公共饮用水源；宣布疫区和疫区封锁等等。这些措施从性质上说都属于行政强制措施。在这次抗击非典的战斗中，基于传染病防治法的授权，医疗机构不再是一个纯粹的民事主体，它在传染病防治中恰恰是“授权行政主体”，它对SARS病人及疑似病人拥有行政管理权，特别是实施紧急强制措施的权力。其次，平等、有偿的民事关系还意味着，医院与病人是一种有偿的服务关系。这就是说，医生得治病，病人得付费，这是天经地义的关系。医院在防治传染病工作方面，负有不可推卸的管理职责，绝对不是一个收费关系。为此，中央已经强调，任何医院都不得因患者没有能力交费而拒之。这就提醒我们需对医患关系有个新认识，它们之间绝不是一种纯民事关系。从行政法理上说，行政紧急强制与一般强制措施应该有明显的区别，包括适用的原则与程序等基本内容，而传染病防治法并没有将二者区别开来，如何防止紧急强制权的滥用是一个突出的问题。而且新近出台的地方性法规和规章中规定了各地有关防治非典的强制措施，但地方政府在设定和规定行政紧急强制权方面有多大的权限，目前尚无法律规定。另外，如果有人对这些强制措施不服，是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢？我国的行政复议法和行政诉讼法都明文规定，公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的行政强制措施不服的，有权申请复议或者提起诉讼。但对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济，是否应该与对于一般行政强制措施的法律救济有所不同？
二、关于政府法律责任
在这关键时刻，我国政府及时果断地将“非典”这种传染性极强的疾病列入《传染病防治法》规定的法定传染病种类。这使“非典”从预防到疫情报告和发布、再到控制措施和监督落实的各个环节都纳入了法治轨道，也使政府各部门和每个公民在防治“非典”中的职责、义务明确，从而为防治“非典”提供了法律依据。
根据法律规定，各级人民政府对防治传染病工作负有领导组织实施责任。如果遇到传染病暴发、流行，当地政府应当立即组织力量进行防治，切断传染病的传播途径；必要时政府可以决定采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其它人群聚集的活动，停工、停课等紧急措施。目前，政府各部门根据法律授权，采取一系列应对措施：每日如实报告疫情；对于发现的非典病人，各环节“一律不得拒收”；铁道等运输部门以最快速度将非典药品运送到位；教育部门适时调整教学时间和教学安排；铁路、交通、民航等部门在为旅客办理登车、船、飞机手续时，对发现的非典病人或疑似非典病人劝阻登乘；在机场，所有进出港旅客都要填写《健康申报表》，国际进出口港旅客还要接受体温检测，启动价格预警监测机制，加强市场价格监督，等等。所有这些既充分体现出政府依法办事，把人民身体健康和生命安全放在第一位，又充分展示了法律在防治传染病中的重要价值和作用。
政府有责任建立应急事件处理的法律机制，以提高政府应急处置能力，尤其是对加大政府部门协调、组织机构落实、人财物调拨的力度等，要制定明确的法律规定。有效处置“非典”，单靠某个部门或某个地区的努力和一些临时治理手段、控制措施已无法解决这些问题，迫切需要法律加以规范调整。
三、关于公民的权利和义务
在预防、控制“非典”的过程中，每个人都有自己应该承担的义务和责任，既有维护个人安全和健康的权利，也有必须履行的法定义务。公民的一项最基本的权利就是享有充分的救治权。公民的健康权是《宪法》规定的一项基本权利。在疫情发作时，每个公民及时有效地得到救治是宪法基本原则的体现。公民为了维护自己的身体健康和生存安全，有权了解并知悉本地区的疫情状况，即享有知情权。但必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制、隔离等措施，每一个公民都必须积极履行配合防治的义务。任何人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，都应当及时向附近的医疗保健机构或者卫生防疫机构报告，这既是公民的权利，也是防疫过程中公民非常重要的义务和责任。在防疫过程中，对划定的区域消毒、进行自我检疫等采取必要的防范措施也是公民非常重要的一项义务。
四、关于信息公开
完善和强化疫情的登记、报告、通报制度，既是社会职责和行政责任，也是法律责任。公民有权利知道政府的公共卫生安全信息和疫情信息，知情权是法律赋予公民的一项很重要的权利。如果公众无法确切地知道自己所处的环境，也就无法对自己的行为做出准确的判断；如果整个社会处在信息极不对称的状态，人们的心态早晚会失衡，任何一个细小的事件都可能会成为“压死骆驼的最后一根稻草”。无论是英国的疯牛病还是欧洲大陆的二恶英，都是在媒体的广泛监督报道下，才没有造成公众的过分恐慌和疫情的蔓延流行。政府关于疫情等信息的及时有效公开，也是维护政府形象和提高社会公信力的重要举措。
五、关于用重典防非典
疫情发作属于特殊时期，如果有扰乱抗击非典工作的不法行为，危害性比平常更大更恶劣，司法机关有权从重从快从严打击。如果有人趁机造谣生事，故意传播虚假的疫情信息，也有可能受到行政处罚。经营者有违法行为的要受到经济处罚，情节严重的，将被吊销其营业执照。非典时期如果严重违反法律，或造成严重后果，应承担相应的刑事责任，概括起来主要有：
（一）编造、传播虚假恐怖信息罪。根据刑法修正案（三）的规定，编造恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。
（二）破坏社会主义市场经济秩序罪。主要是生产、销售伪劣商品罪和扰乱市场秩序罪。如制造黑心口罩属于“生产、销售不符合标准的医用器材罪”，根据刑法第145条和第150条的规定，生产不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，或者销售明知是不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，对人体健康造成严重危害的，处五年以下有期徒刑……其中情节特别恶劣的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额50%以上2倍以下罚金或者没收财产。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照上述规定处罚。抗击非典时期制造或者销售黑心口罩毫无疑问属于“情节特别恶劣”的严重刑事犯罪，必将受到最高无期徒刑的严惩。再比如一些哄抬物价、谋取暴利等严重违法行为。根据刑法225条与第231条的规定，经营者非法经营扰乱社会秩序，情节严重的处五年以下有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或没收财产。
（三）渎职罪。主要是玩忽职守罪和失职导致传染病传播、流行罪。《传染病防治法》第39条规定，从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守，造成传染病传播或者流行的，给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依照刑法第187条的规定追究刑事责任。按照修订后的刑法，当适用397条的规定，国家机关工作人员玩忽职守致使公共财产、国家和人民利益遭受重要损失的，处三年以下有期徒刑，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。失职导致传染病传播、流行罪，是指从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为。根据刑法第409 条的规定，犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役。
（四）妨害传染病防治罪。刑法第330条规定，饮用水不符合标准、病源体污染物未进行消毒处理、传染病人和疑似病人从事禁止性工作引起传染病扩散、拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防控制等有关措施而引起传染病传播或有传播危险的，处三年以下有期徒刑或拘役，后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
当然还有其他一些相关的刑事犯罪，在此就不一一列举。
非常时期，最高人民检察院日前要求各级检察机关对国家机关工作人员严重失职、渎职，造成疫情扩散等严重后果，构成犯罪的要及时立案查办。另外，对抱有各种非法目的，编造传播虚假信息，扰乱社会秩序，借机闹事的犯罪行为，以及为牟取非法暴利，利用群众恐慌情绪，垄断货源，囤积居奇，哄抬物价，生产、销售假药、劣药，破坏社会主义经济秩序的犯罪活动，要与有关部门密切配合，及时做好批捕、起诉工作，坚决依法惩处。最高人民法院也要求进一步加强各项审判工作，重点打击利用非典型肺炎防治工作实施破坏市场经济秩序的犯罪，为整顿和规范市场经济秩序提供有力司法保障，这对于运用司法手段保障夺取抗击“非典”斗争的胜利，意义重大。


作者简介：任怀宝，研究生学历，毕业于清华大学法学院，现任武警指挥学院科研部讲师。
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